by zelyindahan
Tanggal 14 September mendatang di Aceh akan diberlakukan Qanun Jinayat dan Hukum Acara Jinayat. Qanun ini akan menggantikan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana. Menurut Tarmizi Age dari Perkumpulan Masyarakat Aceh se-Dunia atau World Acehnese Association (WAA), aturan ini gegabah diberlakukan.
Proyek Jakarta
Selain itu pria Aceh yang tinggal di Denmark ini menilai, pemberlakuan Jinayat ini merupakan proyek dari Jakarta. UU ini digolkan karena para politisi kawasan Sumatera paling utara itu memperoleh dana dari Jakarta. “Pemerintah Aceh ataupun DPR pasti punya kejelasan tertentu tentang berapa banyak uang setiap qanun yang mereka sahkan.”
Aceh hari ini berbeda dengan Aceh zaman dahulu, tambah Tarmizi. Setelah mengalami berbagai tahap sejarah, sekarang Aceh berhasil mengadakan perjanjian perdamaian pada 15 Agustus 2005, di Helsinki.
Perjanjian itu, tambah mantan pemberontak Gerakan Aceh Merdeka (GAM) ini, tidak menyebut secara harfiah pemberlakuan syariat Islam. Di dalam perjanjian itu yang disebut justru, tambah Tarmizi, adalah pembuatan hukum sesuai dengan konvenan internasional.
“Jadi di Aceh apa saja boleh dilaksanakan. Namun perlu ditekankan bahwa tidak melanggar hak asasi manusia.”
Hukuman cambuk
Kalau syariat Islam ini diberlakukan maka ada kemungkinan orang yang melanggar hukum bisa mendapat hukuman cambuk. Dan ini sudah sering terjadi di Aceh, di mana orang dicambuk di depan umum. Menurut Tarmizi ini merupakan pelanggaran Hak Asasi Manusia.
“Saya pikir memukul orang di depan orang ramai, baik itu dilakukan di depan masjid, tergantung pada kejahatannya, ini adalah suatu kejahatan yang sulit diterima oleh siapa saja.”
Yang penting, menurut tokoh WAA ini, adalah pelaksaan Memory of Understanding (MoU) yang tercapai di Helsinki tadi. Ia menilai para politisi Aceh baik eksekutif maupun legislatif selama ini tidak menjalankan perjanjian Helsinki. Tarmizi menilai mereka ada semacam rasa takut.
Makanya ia berharap agar para anggota legislatif yang baru bersikap lain.
Poin 116 MoU Helsinki, tambah Tarmizi, menyebutkan bahwa qanun di Aceh akan disusun kembali dengan menghormati tradisi sejarah serta mencerminkan kebutuhan hukum terkini di Aceh.
Nuansa politik
Tarmizi mengaku bahwa Islam sudah melekat dengan orang Aceh. “Sudah sangat sebati dengan masyarakat,” katanya. Tapi ia melihat pelaksanaan syariat sekarang ini penuh nuansa politik yang merupakan pembohongan publik belaka. Jalan terbaik, menurut Tarmizi, adalah terlebih dahulu diadakan sosialisasi kepada masyarakat tentang syariat Islam. Ia sependapat dengan Muhammad Nazar, wakil gubernur Aceh, yang mengatakan bahwa Islam di Aceh akan diterapkan melalui ekonomi.
“Karena saya pikir jika orang lapar datang mencuri, kemudian dipotong tangan, apakah itu Islam? Tapi bagaimana dengan orang-orang gede, juragan-juragan, orang kaya, pemerintah yang korupsi. Tapi mereka tidak diapa-apakan. Itu bukan syariat Islam namanya.”
Oleh : Drs. J A S M A N
“Sebenarnya ide itu dulu asalnya dari Rudini, lalu
Pak Habibie mau mewujudkannya. Disaat saya presentasikan naskah UU No. 22 itu
didepan sidang kabinet, Pak Habibie kemukakan usul itu (dengan alasan efisiensi
dan stabilitas politik) dan sudah disetujui semua anggota kabinet. Saya sendiri
yang tidak setuju dan menjelaskan bahwa kalau itu dilakukan, kita akan mundur
ke zaman kolonial. Jadi turun kelas namanya. Lagi pula menghapus 27 propinsi
(waktu itu) adalah tidak sederhana. Semua Parpol akan bereaksi negative karena
kehilangan kursi. Akhirnya kabinet menerima argument saya. Jadilah propinsi
tetap otonom, walau sifatnya terbatas karena Gubernur tetap merangkap sebagai
wakil pemerintah pusat”.
(SMS Prof. DR. H. M. RYAAS RASYID, MA tanggal 22 Februari 2007
pukul 17.27 WIB kepada Penulis)
Itulah pendapat Ryaas Rasyid waktu saya minta komentarnya tentang wacana yang digelindingkan Gamawan Fauzi yang juga seorang Gubernur Sumatera Barat tentang penghapusan Pemerintahan (bukan Pemerintah) tingkat Propinsional.
Dalam hal ini saya tidak akan ikut-ikutan berdebat guna memperdebatkan pendapat St. Zaili, Suharizal dan lain-lain orang-orang cerdik cendikia di Sumatera Barat tentang wacana Gamawan tersebut, tetapi lebih menelisik kepada substansi atas sejarah timbulnya ide tersebut (minus Gamawan), dan saya tidak akan terjun menelaah pasal demi pasal dalam UU No. 32 sehingga pada ujung-ujungnya nanti saya akan lebih banyak berkutat tentang ide siapa dan kapan sebenarnya wacana penghapusan pemerintahan tingkat Propinsi itu dilontarkan.
Coba simak baik-baik pernyataan (bukan pendapat) Ryaas Rasyid tersebut diatas. Sebenarnya tampa saya uraikan lebih detail maksud SMS tersebut, kalangan manapun akan mampu menafsirkannya tampa perlu pasal penjelasan. Disini tergambar jelas bahwa ide Gamawan itu bukanlah hal yang baru (kalau boleh dikatakan tidak orisinil lagi), tetapi telah ada sejak zamannya Pak Rudini menjabat Mendagri. Ide ini kemudian dilanjutkan oleh Habibie (terlepas dari berbagai polemik tentang keabsahannya sebagai Presiden) dengan alasan efisiensi dan stabilitas politik, dan perlu dicatat bahwa mayoritas kabinet telah menyetujuinya, kecuali seorang Ryaas Rasyid yang memandang dari sudut lain.
Dari beberapa perbincangan dan diskusi saya dengan Ryaas Rasyid (pada waktu reuni Ikatan Alumni Pendidikan Pamong Praja se Sumatera Barat yang diprakarsai oleh Walikota Solok yakni Bapak Syamsu Rahim bertempat di Hotel Taufina Kota Solok bulan April 2006), sebenarnya beliau dan beberapa teman-teman dari kalangan akademisi, birokrat serta politisi telah terlalu kecewa dengan perjalan otonomi pada saat kesekarangan ini, walaupun telah diperbaiki dengan UU No. 32 tahun 2004.
Sehingga wajar banyak pendapat dari kalangan manapun tentang perjalanan otonomi, sehingga wajar juga jika seorang Gamawan-pun “terlanjur” berpendapat bahwa pemerintahan (bukan pemerintah) tingkat propinsi ini dihapuskan saja, Gubernur adalah wakil pemerintah pusat dan cukup ditunjuk oleh pusat. Alasan beliau adalah demi efisinesi dana, banyaknya kewenangan antara Kabupaten/Kota yang saling bertabrakan, sehingga tidak jelas siapa yang bertanggung jawab terhadap kewenangan tersebut karena adanya tumpang tindih dalam pelaksanaannya.
Tetapi mungkin perlu dilihat implikasi dari pendapat Gamawan tersebut. Akan ada ratusan peraturan perundang-undangan yang akan lenyap dan untuk pengaturan lebih lanjut dan akan muncul ratusan peraturan perundang-undangan yang baru sebagai pengganti aturan yang lama. Yang paling krusial adalah termasuk mengamandemen UUD 1945 pasal 18 yang mengatur masalah otonomi daerah. Melihat hal yang demikian, maka akibat pelaksanaan ide Gamawan (atau lanjutan cetusan ide Rudini) akan membutuhkan energi nasional yang sangat besar, baik disegi dana, waktu dan belum lagi dampak politis serta gejolak yang tumbuh ditengah-tengah masyarakat. Saya rasa Pak Gubernur menyadari dampak yang multi effect tersebut, tetapi yang namanya buah pikiran, halal saja cetusan ide ini dilontarkan ketengah-tengah khalayak.
Sebelumnya saya akan coba mengajak pemikiran kita flash back pada saat proses reformasi menjadi jargon, konsep dan bahkan landasan perspektif di semua lini. Dalam berbagai pembahasan persepektif ekonomi, perspektif hukum, politik dan lain-lain, maka eforia reformasi bergema dan bergaung keras kemana-mana, seolah-olah kata-kata reformasi adalah kata-kata suci yang mesti mau tak mau atau suka tak suka harus dijadikan landasan acuan untuk mengimplentasikan berbagai kebijakan. Berbagai persepsi diapungkan, berbagai penafsiran didefinisikan untuk ikut “nimbrung” masalah reformasi atau agar kita jangan dianggap sebagai orang tidak reformis maka kata-kata reformasi harus diselipkan disetiap pidato, pokok pikiran tulisan-tulisan dan lain-lain.
Makanya berbagai tuntutan dari Daerah bermunculan seiring dengan makin nyaringnya alunan reformasi bernyanyi di tengah-tengah jagad politik Negara kita. Tuntutan kepada pusat yang mengemuka sebenarnya bukan pada perubahan bentuk Negara (tata pemerintahan), tetapi lebih kepada menuntut keadilan dalam pembagian hasil kekayaan alam secara berimbang . Walaupun pada mulanya yang muncul kepermukaan adalah wacana Negara federal yang mengerucut pada pemisahan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia, tetapi pada akhirnya diketahui bahwa substansi sebenarnya adalah minta keadilan dalam berbagai hal. Adil dalam artian tidak sama besar, tetapi adil yang proporsional.
Makanya kemudian muncul UU No. 22 tahun 1999 yang menurut pemerintah pusat agak “lepas kendali” dan “terlalu desentralistik” karena terpengaruh eforia reformasi sehingga sangat mengurangi kekuasaan pemerintah pusat ke daerah dan propinsi tidak punya power apapun terhadap pemerintah Kabupaten/Kota. Disamping adanya kekhawatiran pemerintah pusat akan terjadinya bias terhadap persepsi otonomi daerah itu sendiri. Tetapi yang sebenarnya adalah, pemerintah pusat merasa ditinggalkan oleh anak-anaknya, sebab dibanyak kasus ada beberapa daerah Kabupaten/Kota yang dianggap keblablasan dalam mengimplementasikan otonomi itu sendiri. Untuk itu perlu dikendalikan lagi dengan instrument baru, UU No. 22 tahun 1999 harus direvisi. Maka dibuatlah isu tentang kegagalan UU No. 22/1999 tersebut yang akhirnya berujung dengan direvisi dan bahkan mengubah beberapa pasal-pasal “liberal” sehingga menjadi UU yang agak jinak dan bisa dikendalikan oleh pemerintah pusat.
Kembali kita kembali pada substansi pembicaraan pada tulisan ini, bahwa idealnya dengan keluarnya UU No. 32 tahun 2004 tersebut adalah : secara politis, pergeseran penyelenggaraan pemerintahan dari sentralistik ke desentralistik akan dapat meningkatkan kemampuan dan tanggungjawab politik daerah, membangun proses demokratisasi (kompetisi, partisipasi dan transparansi), konsolidasi integrasi nasional (menghindari konflik pusat daerah dan antar daerah). Secara administrative akan mampu meningkatkan kemampuan daerah merumuskan perencanaan dan mengambil keputusan strategis, meningkatkan akuntabilitas public dan pertanggungjawaban public. Secara ekonomis akan mampu membangun keadilan di semua daerah (membangun bersama), mencegah eksploitasi pusat terhadap daerah, memberikan public good and services serta meningkatkan kemampuan daerah.
Dengan demikian sah-sah saja rasanya jika seorang Gamawan berpandangan lain tentang idealisme konsepsi keotonomian yang ada sekarang dalam bentuk UU No. 32 Tahun 2004. Mungkin hal ini didasari karena pengalaman empiric beliau sebagai birokrat. Mungkin lain halnya jika beliau tidak seorang birokrat karena tidak mempunyai pengalaman langsung di lapangan.
Saya masih ingat dengan ujar-ujar pada waktu masih kuliah, seorang dosen yang merupakan mantan Kepala Daerah menyatakan : bahwa apa yang anda perdapat hari ini tidaklah akan relevan dilapangan. Karena kenyataan dilapangan akan sangat berbeda dengan teori yang dipelajari hari ini.
Nah, mungkin dari kaca mata inilah seorang birokrat pada level tertinggi di tingkatan Propinsi (walaupun disebut juga pejabat politis, dan hal ini tidak perlu kita perdebatkan disini) yang berpendapat dan berpandangan berbeda dengan konstitusi otonomi daerah yang ada saat ini, yaitu UU No. 32 tahun 2004. Karena pada kenyataannya sampai hari ini, ide-ide yang ada di UU No. 32 Tahun 2004 tidaklah dapat menjembatani semangat otonomi itu kepada tataran yang diharapkan.
Wacana ini bisa saja muncul ketika seorang Gubernur merasa terlalu banyak diatur oleh pemerintah pusat. Banyak persoalan-persoalan di daerah sekarang yang harus mendapat persetujuan dari pusat. Kurangnya ruang gerak (flexibility space) daerah, tarik-menarik (kompabilitas) antara pusat dengan propinsi atau propinsi dengan Kabupaten/Kota. Banyaknya kewenangan yang “bahimpik-himpik” antara propinsi dengan Kabupaten/Kota. Disamping tidak efektifnya pembelajaan daerah. Kita masih ingat dengan pernyataan Pak Rudini kala itu yang menyatakan: DPRD Propinsi dibubarkan !!! Langsung semua daerah geger dan memberikan interprestasi yang beragam. Beliau juga menyatakan bahwa apa yang diurus propinsi lagi, karena masyarakat itu berada di daerah Tk. II (waktu itu). Domainnya propinsi mana ? Rakyat propinsi mana ? Wilayah atau daerah mana yang diurus propinsi ? Kan semua telah diurus oleh daerah Tingkat II. Jadi Propinsi cukup wakil pemerintah pusat, tidak perlu dipilih rakyat yang berkonsekwensi tidak perlu ada DPRD Tk. I.
Dalam perjalanan selanjutnya, isu ini dianggap tidak popular dan tidak mendapat respon yang cukup kuat di parlemen karena adanya kepentingan antara politisi daerah dengan pusat. Kemudian berbagai regulasi diluncurkan seiring dengan perkembangan politik dalam negeri, sampai terakhir lahir UU No. 32 tahun 2004 yang oleh sebagian politisi, akademi dan praktisi masih dianggap belum mampu mengimplementasikan otonomi itu sendiri, dalam artian masih ada pasal-pasal yang carut marut.
Dan timbulnya ketakutan (maaf, ini hanya dari perspektif saya saja ketika menangkap sinyal dari beberapa tulisan para pakar kita di berbagai media massa lokal) dari beberapa kalangan, mungkin karena dikhawatirkan Negara kita ini menjadi Negara Federal. Padahal ide Negara federal bukanlah hantu yang harus ditakutkan, karena kalau kita lihat proses penyusunan ketatanegaraan kita dulunya, wacana federalisme sesungguhnya pernah muncul ke the founding fathers hendak merumuskan bentuk Negara Indonesia di dalam UUD 1945, hanya seorang M. Yamin yang menolak bentuk Negara federal dan kemudian diperkuat oleh Soepomo.
Dalam perjalanan selanjutnya dengan kasat mata kita melihat adanya ketakutan pemerintah pusat yang mungkin merasa “tagurajai” dengan keluarnya UU No. 22 Tahun 1999. Entah ketakutan apa yang mendasari pemerintah pusat sehingga beberapa kewenangan kembali di “ambil” dari daerah. Bila kita bandingkan UU No. 22 tahun 1999 dengan UU No. 32 tahun 2004, maka terlihat jelas bahwa pada UU No. 32 tahun 2004, pemerintah pusat pelan-pelan telah menarik berbagai kekuasaan daerah atas daerahnya sendiri, dalam artian pemerintah pusat masih ¼ (seperempat) hati (bukan setengah hati) memberikan otonomi untuk daerah. Walaupun ada beberapa kewenangan yang diberikan pada Propinsi, tetapi saya menganggap itu merupakan kewenangan basa-basi atau kewenangan penghibur belaka agar ada jugalah senjata Propinsi kepada Kabupaten/Kota. Bak kata anak-anak muda tempo doeloe “pado indak sajo”.
Padahal inti dari pelaksanaan otonomi daerah adalah terdapatnya keleluasaan pemerintah daerah (discretionary power) untuk menyelenggarakan pemerintahan sendiri atas dasar prakarsa untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya yang disesuaikan dengan potensi daerahnya masing-masing. Mungkin diskursus tentang hal ini telah banyak dikalangan akademisi dan praktisi, namun belum dapat dituangkan dalam peraturan yang ada.
Berangkat dari pernyataan Ryaas Rasyid tersebut, bahwa sesungguhnya wacana Gamawan telah ada sejak zamannya Pak Rudini, lalu kenapa sekarang ketika Gamawan mereview kembali suara masa lalu dengan nyanyian sama dengan musik yang berbeda, kok ada beberapa orang merasa aneh dan mencak-mencak, kemudian ingin jadi pahlawan dan menyatakan ketidaksetujuannya.
Persoalannya sekarang, apakah pernyataan Gamawan tersebut telah menjadi keputusan ? Kan belum, lalu kenapa rebut-ribut. Terlepas dari salah atau benarnya pendapat beliau, maka wacana tersebutkan hanyalah baru sebatas pendapat, belum tentu diambil hati oleh pemerintah pusat dan belum tentu semua daerah merespon dan mendukungnya. Karena implikasi politiknya sangat tinggi, maka tingkat kehati-hatian menalaah wacana ini-pun sangat hati-hati pula. Kesalahan Gamawan hanyalah tidak menyatakan bahwa ide ini adalah ide Rudini, murni bukan terlahir dari pemikiran beliau.
Dalam hal ini saya tidak berperan sebagai pembela pendapat Gamawan, tetapi lebih kepada objektivitas terhadap pemikiran atau pendapat akademis beliau sebagai seorang praktisi, yang walaupun dulu telah pernah menjadi agenda ditingkat nasional. Lalu kenapa kita harus jungkir balik mendengar pendapat seseorang yang mungkin bagi beberapa kalangan dianggap tabu dan aneh. Dimana rasa saling menghargai pendapat dikalangan masyarakat Minangkabau yang dianggap paling demokratis di dunia ini (bahkan dibandingkan dengan Negara Amerika).
Mungkin yang perlu kita pertanyakan ke seorang Gamawan adalah, dia itu mengeluarkan ide sebagai Gubernur, sebagai masyarakat atau sebagai akademisi ? Kalaulah dia berpendapat sebagai Gubernur, memang banyak interpretasi akibat pernyataannya tersebut, karena berada dalam koridor yang kurang tepat, sebab seorang Gubernur sampai saat ini masih diikat dan bahkan akan selalu terikat dengan tata keprotokolan. Kalau dia berpendapat sebagai masyarakat atau akademisi itu rasanya sah-sah saja. Tetapi persoalannya sekarang walau dia menyatakan bahwa pendapatnya itu sebagai rakyat atau akademisi, perlu dicatat bahwa budaya kita belum bisa membedakan antara individu dengan jabatan seseorang. Jadi kedepan saya minta Pak Gubernur berhati-hati dengan ucapannya. Kalau mau bicara secara akademis sebaiknya carilah saluran yang tepat. Secara bercanda saya pernah katakan, pensiun dulu jadi Gubernur baru bisa berpendapat demikian.
Ada juga yang berpendapat Pak Gubernur ingin menarik perhatian Pak Presiden karena adanya isu reshuffle cabinet, untung-untung dengan wacana ini ada harapan untuk jadi Mendagri. Sebab menurut beberapa kalangan di Pusat akibat PP. 37/2006 yang kontroversial tersebut, keberadaan M. Ma’ruf sebagai Mendagri telah diujung tanduk. Inikan baru satu pendapat, belum lagi pendapat lain yang bermacam-macam, jadi janganlah diambil hati.
Tetapi terlepas dari itu semua, marilah kita coba berdewasa diri dalam konteks pernyataan serta mengkritisi berbagai hal. Sungguh suatu ironi rasanya jika masyarakat Minangkabau yang selama ini terkenal tidak alergi dengan perbedaan pendapat bisa terkayuh ke locus perang tanding yang tak berujung.
Saya masih ingat pendapat Prof. Baharuddin Tjenreng, Prof. Ryaas Rasyid dan Prof. Miriam Budiardjo yang kemudian di perkuat oleh Prof Ichlasul Amal yang menyatakan bahwa: “…beruntunglah kita di Indonesia ini memiliki suatu komunitas suku bangsa yang sangat demokratis, bahkan sebelum konsep demokrasi itu sendiri belum dikonsep oleh para ahli dari Romawi dan Yunani serta Amerika Serikat sendiri, masyarakat Minangkabau telah menjadikan prinsip dan azaz-azaz demokrasi menjadi peradaban dalam kesehariannya. Kalaulah tidak ada komunitas ini yang diwakili oleh Bung Hatta, Syahrir, M. Yamin, Agoes Salim dan lain-lain, entah jadi apa Negara kita sekarang, mungkin pasal 18 UUD 45 tersebut tidak akan pernah ada. Keberadaan pasal ini adalah asli perjuangan besar dan berat oleh komunitas Minangkabau, karena pada saat konstitusi disusun, hampir semua tim yang mayoritas suku Jawa menginginkan Negara dalam bentuk Monarkhi… dstnya”.
Oleh karena itu, biarkan silang pendapat berpendar dalam dunia kita, sepanjang tidak menjurus kepada hal-hal yang pribadi. Karena dengan bersilang pendapat inilah kematangan ilmu dan emosi kita dipertaruhkan, dan jangan akibat perbedaan pendapat akan berimplikasi kepada hal-hal lain yang sangat tidak rasional dan subjektif. Marilah kita berdewasa diri, sesuai dengan ajaran agama kita, karena sesungguhnya perbedaan pendapat itu adalah rahmat.
Oleh Saiful Arif dan Paring W. Utomo
A. Pengantar: Good Governance dan Demokrasi
Indonesia
adalah bangsa yang direkayasa dan diciptakan sedemikian rupa oleh sistem
ketidakadilan yang berupa penjajahan, karenanya Indonesia adalah kolektifitas
di mana individu bisa hidup (dan berharap untuk hidup) dengan pelbagai
kepentingan, bangsa, agama, dan ideologinya. Dengan demikian, jika ada sebuah
pemerintahan yang diatur berdasarkan kedzaliman politik, tentu ia adalah
pemerintahan yang tidak acceptable oleh rakyatnya. Orde Baru adalah misal
dengan sentralisasi rezim dan kekejaman cara memerintahnya, kalaupun toh ia
berumur panjang, pastilah ia akan menemui ajalnya juga (dengan tak terhormat).
Karena itu, demokrasi di Indonesia menjadi sebuah barang yang mesti ditegakkan
dengan segala resikonya, termasuk kealotan penyelesaian persoalan bangsa,
ketidakefektifan, keruwetan dan sebagainya. Mau tidak mau, demokrasi menjadi
pilihan tak tertolak bagi pemerintahan dewasa ini. Dalam situasi di mana
segenap persoalan bangsa meluap dan minta segera diselesaikan, maka konsep
demokrasi sesungguhnya merupakan konsep yang paling tidak diminati. Di samping
terlalu bertele-tele, tidak efektif dan tidak efisien, demokrasi juga terlalu
banyak menyita waktu yang sebenarnya bisa digunakan untuk memikirkan masalah
yang lebih urgen lagi. Di sinilah titik nadzir yang paling lemah dari
demokrasi. Semua orang dan semua bangsa mengakuinya. Namun kita lantas
bertanya, mengapa demokrasi menjadi satu-satunya konsep yang dipilih hampir
seluruh bangsa di dunia ini untuk menyelesaikan pelbagai macam persoalannya?
Untuk bisa sampai pada jawaban pertanyaan ini, maka satu hal yang mesti kita
sadari bahwa alam ini memang sudah ditaqdirkan Tuhan untuk tidak sama.
Pluralitas suku-bangsa, pluralitas kepentingan, pluralitas ideologi, pluralitas
agama dan pelbagai macam ketidaksamaan yang lain adalah conditio sine qua non.
Kondisi inilah yang menginginkan masyarakat dunia untuk segera merombak cara
berpikir yang sentralistis, cara berpikir yang otoriter dan semaunya sendiri.
Untuk menciptakan demokrasi, tentu tidak hanya melalui jalur kultural seperti
paparan di atas, di jalur struktural pun jika kita jujur dan teliti,
sesungguhnya ada jalur untuk menciptakan demokrasi itu.
Tata
bangsa yang sehat dan bersih dari korupsi, kolusi dan nepotisme adalah sesuatu
yang pasti dari prinsip good governance ini, dan tentu saja merupakan sesuatu
yang sangat dirindukan masyarakat Indonesia. Terpilihnya pemimpin-pemimpin baru
merupakan bagian dari kehendak rakyat yang menginginkan terciptanya hal itu.
Perdebatan yang sangat sengit ini paling tidak sudah dilakukan di sidang
majelis kita selama sepekan kemarin. Dari upaya bagaimana melakukan amandemen
UUD 1945 sampai pada tata pemilihan yang demokratis. Harapan-harapan rakyat
adalah bagaimana agar mereka bisa hidup lebih sejahtera secara ekonomi maupun
politik. Secara ekonomi, rakyat Indonesia menginginkan kenaikan pendapatan
perkapita, harga-harga kebutuhan pokok (merit goods) yang tidak mahal,
berkurangnya angka kemiskinan, turunnya inflasi dan pelbagai indikasi kemakmuran
lainnya. Secara politik, rakyat berkehendak agar demokrasi bisa berjalan
sebagaimana mestinya: menghargai hak menyampaikan pendapat, menghormati hak
asasi manusia, bebas berkreasi dan berorganisasi, dan penghargaan-penghargaan
terhadap kebebasan berpendapat lainnya. Sebagai manifestasi dari harapan dan
aspirasi rakyat banyak, terpilihnya mereka (yang dianggap reformis) tersebut
tentu saja diiringi oleh berbagai agenda bangsa yang mendesak dan berat. Di
sisi ekonomi, keduanya diharapkan agar mampu mengembalikan kepercayaan (trust)
terhadap investasi, juga untuk mencegah dan mengantisipasi capital flight.
Kepercayaan ini merupakan modal yang sangat penting bagi pembangunan ekonomi
Indonesia masa depan. Kita tahu bahwa untuk mengembalikan kepercayaan yang
hilang, tidak hanya dibutuhkan sosok pemimpin yang tegar, berwibawa dan
dikehendaki rakyat, tapi juga sosok yang mampu berkomunikasi dengan baik di
dunia internasional.
Bersikap jujur pada rakyat adalah titik tolak untuk menciptakan pemerintahan yang tidak hanya kuat (stong government), melainkan juga pemerintahan yang bersih dan berwibawa (good governance). Dengan kesadaran baru, Indonesia masa depan harus dibangun dengan mentalitas dan budaya berdemokrasi yang baru pula. Sehingga agenda mendesak pemerintahan kali ini adalah untuk menyelenggarakan pemerintahan yang bersih dan bertanggungjawab. Tentu saja bertanggungjawab pada rakyat.
B. Otonomi Daerah
“It
is a given perception that decentralization is the most popular government system. In the latest annual report, The World Bank stated that 95 percent of democratic nations have now elected sub-national governments, and countries everywhere – large and small, rich and poor are developing political, fiscal
and administrative powers to sub-national tiers of government”.
Kebijaksanaan
pemerintah pusat yang selama ini mengesankan adanya sistem pemerintahan dan
pembangunan yang sentralistik, pada dasarnya adalah faktor penjelas
berkembangnya keinginan beberapa daerah untuk memisahkan diri dari wilayah NKRI.
Seperti yang dijelaskan oleh E. Koswara, dampak dari reformasi total ini, ditinjau dari segi politik dan ketatanegaraan, adalah terjadinya pergeseran paradigma dari sistem pemerintahan yang bercorak sentralistik ke arah sistem pemerintahan yang desentralistik.2 Apa yang digambarkan tersebut, tentu bukanlah sesuatu yang berlebihan. Kepemimpinan politik dan pemerintahan yang dijalankan secara sentralistik oleh rezim Orde Baru adalah cikal bakal bagi terselenggaranya sistem pemerintahan yang tidak memberi kesempatan kepada daerah untuk maju dan berkembang. Dalam tataran reformasi, maka wajar bila terjadi perubahan pada salah satu substansi dari sistem pemerintahan sentralistik itu.
“Decentralization
and local autonomy may be better understood against the opposite tendency of
decentralization. Excesessive centralization or centralism is by definition bad
for any organism and organization. Decentralization is also a natural tendency
that may occur with centralism, simultaneously or alternately….. Under a centralist
regime, of course, there is hardly, if any local autonomy. Central control
stifles any initiative, discretion or self reliance that to begin with their
identity having been suppressed by the dominance or primacy of the central
government”
“The decentralization interprets as a bargaining process between central and sub-nation government and in their report, The World Bank describes that one of primary objectives of decentralization is to maintain political stability in the face of pressure for localization. Then it is acknowldged that when a country finds itself deeply divided, especially along geographic or ethnic lines, decentralization provides an institutional mechanism for bringing opposition groups into a formal, rule-bound bargaining process”.
Berkembangnya
wacana tentang perlunya memikirkan kembali desentralisasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan dan pembangunan di Indonesia, dianggap relevan bukan hanya karena
faktor reformasi semata. Jika kita merujuk kepada aturan main 1 The World Bank Report
1999 – 2000, Decentralization Rethinking Government. yang tertuang dalam
konstitusi (UUD 1945), jelas bisa ditemukan bahwa desentralisasi tidak cuma
konsep yang bersifat politis, tapi juga konsep yang anti-sentralistik. Hal
inilah yang pada akhirnya membawa kita pada sebuah kesepakatan untuk
merealisasikannya dalam wujud otonomi daerah. Berangkat dari argumen bahwa
masalah otonomi adalah masalah masyarakat, perilaku hidup, perilaku aspirasi
masyarakat setempat,5 maka apa yang dinamakan sebagai ketegangan antara
pemerintah pusat dengan pemerintah daerah semestinya bukan lagi merupakan
fenomena politik yang menarik. Sebagai wujud nyata dari konsep desentralisasi,
otonomi daerah adalah topik utama yang wajib dibicarakan dan diimplementasikan
sedini mungkin. Mengakhiri ketegangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah
daerah tampaknya bukan hanya telah menemukan ruang yang tepat, tapi juga
sekaligus menjadikannya sebagai kenangan politis masa lalu yang perlu dicatat
oleh sejarah. Karakter hubungan antara pusat dan daerah yang terjadi ketika
Orde Baru berkuasa, sangatlah miris. Pada saat itu, pemerintah pusat adalah
segala-galanya dan memiliki berbagai senjata untuk mengebiri pemerintah daerah.
Dalam pandangan Pratikno, sentralisasi sumberdaya politik dan ekonomi di tangan
sekelompok kecil elit di pemerintah pusat adalah konsekuensi yang melekat dari
sistem politik otoritarian tersebut.6 Walaupun beberapa penjelasan lain
memberikan kesimpulan yang tidak jauh berbeda, karakter ini jelas tidak dapat
dibantah lagi kebenarannya. Otonomi daerah yang digembar-gemborkan Orba,
kenyataannya belum diikuti political will para aktor pelaksananya.
“There
is no doubt that Indonesia is in a chronic state of crisis. However, the
Indonesian nation-state is unlikely to disintegrate at the moment. This
situation could change in the future if the authority of the Abdurrahman regime
wanes, if the decentralisation laws fail when implemented and if Aceh and Papua
succeed in their bids to achieve independence”7
“Indonesia has not yet reached the point where it can take its national unity for granted. In reality it is unlikely to arrive at such a point, but it does not follow that Indonesia will fracture and collapse (Robert Cribb; 1995)
“Indonesia has not yet reached the point where it can take its national unity for granted. In reality it is unlikely to arrive at such a point, but it does not follow that Indonesia will fracture and collapse (Robert Cribb; 1995)
Semangat
inilah yang mengongkritkan implementasi otonomi daerah di era reformasi ini,
dan selayaknya harus mendapatkan dukungan yang memadai. Lahirnya UU No. 22/1999
tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan
antara Pusat dan Daerah,8 adalah bukti masih terdapatnya semangat yang kuat dan
idealisme yang tinggi dari para penyelenggara negara untuk tidak sekedar
mengurusi kekuasaannya semata.
Di
sisi lain dominasi pemerintah pusat yang selalu berhasil dalam mempolitisasi
otonomi daerah, diyakini atau tidak, merupakan salah satu sebab belum
terealisasinya otonomi daerah secara empirik. Seperti yang diungkapkan Afan
Gaffar, upaya untuk mewujudkan otonomi bagi daerah dalam rangka negara kesatuan
sedikit banyak ditentukan oleh “political configuration” pada suatu kurun waktu,9
menunjukkan betapa kuatnya posisi politik pemerintah pusat dalam mengendalikan
jalannya pemerintahan secara nasional.
Dalam pemikiran lain yang lebih praktis, Kimura Hirotsune menjelaskan tentang munculnya dua persepsi yang berlawanan tentang otonomi daerah. Pertama, di satu sisi, otonomi daerah dianggap akan memenuhi kebutuhan daerah yang selama ini mengalami kekecewaan akibat praktek sentralisasi kekuasaan birokrasi yang opresif selama masa 32 tahun pemerintahan Presiden Soeharto. Kedua, pada sisi yang lain, otonomi daerah justru sebaliknya dianggap akan membangkitkan semangat separatisme sehingga bila tidak bisa terkendalikan maka akan mengakibatkan krisis politik nasional.
Ungkapan
bernada pesimis ini tentu bukan tanpa alasan mendasar. Pertama, konfigurasi
politik di suatu negara yang tengah menuju demokrasi, hampir selalu didominasi
oleh sifat kepemimpinan yang otoriter. Akibatnya, stabilitas politik dan
ekonomi tampak selalu dikedepankan, yang pada gilirannya menjadikan segala
policy pemerintah selalu pasti bersifat sentralistik. Kedua, konfigurasi
politik yang tidak diimbangi oleh adanya lembaga kontrol yang ketat, menjadikan
setiap kebijakan pemerintah pusat selalu memperoleh pembenaran absolut. Ini
berarti, pandangan Afan Gaffar di atas, membuktikan bahwa “political
configuration” benar-benar merupakan faktor yang sangat menentukan terhadap
sukses-tidaknya implementasi otonomi daerah.
Pemikiran
Kimura Hirotsune ini, mungkin bisa mewakili pandangan lain masyarakat tentang
otonomi daerah. Dalam tataran praktis, pandangan ini memberikan tawaran kepada
kita, apakah otonomi daerah itu merupakan solusi, atau justru sebuah problem.
Sebagai konsep yang sejak diberlakukannya UU No. 5 tahun 1974 tentang
Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah sama sekali belum dioperasionalisasikan,
jelas otonomi daerah bisa dikategorikan sebagai sebuah solusi terhadap fenomena
penyelenggaraan pemerintahan yang sentralistik. Tetapi pada saat yang berbeda,
yakni dengan lahirnya UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah –di mana
pemerintah pusat tengah membiarkan proses demokratisasi berlangsung secara
terbuka–, maka bisa jadi otonomi daerah telah berubah menjadi sebuah problem
baru yang perlu segera dipecahkan. Ada 2 alasan politis yang bisa menjelaskan
sosok otonomi daerah saat ini teramat rentan menjadi sebuah problem besar.
Pertama, otonomi daerah tetap konsekwen dengan keharusan daerah untuk mandiri
dalam pengelolaan sumber daya alam (SDA) dan pendapatan asli daerah (PAD).
Permasalahannya adalah tidak semua daerah
Tabel Pembagian Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Lokal- Central Government and Provinces Local Government
1. Foreign Affairs 1. Public Services
2. National Defense 2. Public Health
3. Judiciary 3. Culture and Education
4. Fiscal and Monetary 4. Agriculture
5. Religion 5. Local Transportation
6. National Planning & Develpmnt Cntrl 6. Trade and Industry
7. Balancing Funds 7. Investment
8. Economic and Administrative System 8. Cooperative Enterprises
9. Human Resources Development 9. Land Utilization –Administ.
10. Natural and Strategic Resources 10. Environment
11. National Conservation 11. Workforces
12. National Standardization
Tabel 2 Jenis Penerimaan Daerah dan
Pusat
No Jenis Penerimaan Alokasi Penerimaan
Pemda Pempus
1 Pajak Bumi dan Bangunan 90 % 10 %
2 Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan 80 % 20 %
3 SDA Kehutanan, Pertambangan Umum, Perikanan 80 % 20 %
4 Pertambangan Minyak Bumi 15 % 85 %
5 Pertambangan Gas Alam 30 % 70 %
6 Dana Reboisasi 40 % 60 %
No Jenis Penerimaan Alokasi Penerimaan
Pemda Pempus
1 Pajak Bumi dan Bangunan 90 % 10 %
2 Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan 80 % 20 %
3 SDA Kehutanan, Pertambangan Umum, Perikanan 80 % 20 %
4 Pertambangan Minyak Bumi 15 % 85 %
5 Pertambangan Gas Alam 30 % 70 %
6 Dana Reboisasi 40 % 60 %
C.
Kritik Otonomi Daerah
Cukup menarik mendiskusikan statemen Wapres Megawati12 dalam Pembukaan Rapat Konsolidasi Pembangunan Nasional di Jakarta (Rabu, 16 Mei 2001), yang mengritik UU No. 22 tahun 1999 tentang otonomi daerah yang pelaksanaannya banyak disalahtafsirkan. Salah satu kritik yang paling mengena adalah ditangkap adanya tandatanda berlangsungnya semacam pembangkangan dari Kepala Daerah otonom kabupaten atau kota terhadap Kepala Daerah tingkat propinsi. Wapres juga mencontohkan memiliki potensi SDA yang potensial, sehingga bagi daerah yang miskin SDA, otonomi daerah bukanlah merupakan sebuah solusi. Kedua, keberadaan pelembagaan politik daerah yang menempatkan lembaga legislatif (DPRD I dan DPRD II) pada posisi yang cenderung lebih berdaya dan lembaga eksekutif (Bupati, Walikota, Gubernur) pada posisi yang cenderung kurang berdaya, telah memberi kesempatan yang besar bagi legislatif untuk menjadi penguasa baru yang otoriter. Pada posisi ini, permasalahan yang sangat krusial adalah kepada siapa legislatif mempertanggungjawabkan tugas-tugasnya. Dua alasan politis yang dipaparkan di atas, adalah beberapa argumen penting yang bisa mendukung pemikiran Kimura Hirotsune tentang munculnya dualisme persepsi masyarakat yang saling kontradiktif terhadap otonomi daerah. pelanggaran pasal 3 UU No. 22/1999 tentang peraturan wilayah laut, yang kemudian menimbulkan aksi pengkaplingan wilayah laut oleh masing-masing Kabupaten. Juga pada pasal 45 tentang laporan pertanggungan jawab Kepala Daerah setiap akhir tahun anggaran yang pada praktiknya ditangkap sebagai upaya penjatuhan Kepala Daerah. Seterusnya Wapres sangat menghargai adanya penyempurnaan UU Otoda yang baru tersebut. Di masa di mana UU No. 22/1999 seakan-akan dianggap sebagai dewa penolong yang utama bagi daerah untuk mengelola sumberdaya-nya sendiri, lontaran dari Wapres tersebut semestinya disambut hangat dan dijadikan diskursus demi perbaikan di masa mendatang.
Memang kita ketahui bahwa sejak merdeka 55 tahun lebih, Indonesia telah memiliki 6 buah UU Pemerintahan Daerah: UU No 1/1945, UU No.22/1948, UU No. 1/1957, UU No. 18/1965, UU No. 5/1974 dan terakhir UU No. 22/1999. Selanjutnya, munculnya UU No.22/1999 ditambah UU No. 25/1999 diharapkan mampu menjadi momen untuk memperbaiki relasi pusat-daerah yang timpang selama ini. Otonomi daerah diasumsikan sebagai satu-satunya jalan keluar yang harus ditempuh. Namun pertanyaannya ialah, benarkah otonomi daerah secara praksis, setidaknya sesuai dengan aturan UU No. 22/1999, mampu menjadi obat yang sesungguhnya, yang benar-benar mampu membalik keadaan dari sentralistik menjadi desentralistik?
Harapan besar akan terwujudnya demokrasi dalam UU Otoda ini, harus dipertanyakan kembali, jika roh dan semangat yang melandasi mekanisme penyelenggaraan pemerintahan masih seperti yang tercermin dalam UU No. 5/1974, penuh dengan KKN. Apalagi harus kita catat bahwa legislatif daerah yang dihasilkan dari Pemilu ’99 kemarin adalah personal legislatif yang sangat baru, yang dengan demikian sangat rentan terhadap politik uang (money politics). Juga, banyaknya kepentingan yang harus diwakili, yang direpresentasikan atas partai-partai yang ada, bukan merupakan jaminan demokrasi akan terselenggara dengan baik, malah justru jika tidak hati-hati akan memperkeruh keadaan dan mereduksi nilai substansi demokrasi itu sendiri. Jadi, urgensi otonomi daerah, jika hanya ditunjukkan melalui euforia kita terhadap UU No. 22/1999, tentu tidak hanya akan melestarikan praktek-praktek KKN, tapi juga menumbuhsuburkannya di daerah-daerah. Bukti tentang hal ini, secara riil bisa kita saksikan di lapangan akhir-akhir ini. Protes masyarakat atas pemilihan Kepala Daerah yang baru menjadi konsumsi media secara tak henti-henti.
Seperti diketahui bersama bahwa UU 22/99 tidak menggunakan sistem otonomi bertingkat. Tidak diberlakukannya sistem otonomi bertingkat atau residual seperti tercermin dalam UU No. 5/1974, merupakan sesuatu yang baru. Maksudnya, Gubernur tidak lagi merupakan atasan dari para Bupati atau Walikota yang ada. Ini memang baik, meski tetap harus dijelaskan lagi.
1 Bahwa keberadaan Gubernur di Propinsi menjadi tidak banyak fungsinya. Jika dikatakan bahwa fungsi Propinsi adalah untuk menyelenggarakan urusan-urusan yang bersifat lintas kabupaten atau kota, pada intinya justru bisa kita katakan bahwa daerah Tk II masing-masing bisa menyelenggarakannya tanpa dibantu oleh propinsi.
2 Kalaupun Propinsi dihapus, langkah ini harus dipahami tidak hanya menghapus institusinya belaka. Hubungan Gubernur sebagai atasan para Bupati yang dibangun selama berpuluh-puluh tahun dulu, sebenarnya telah menghasilkan sebuah bangunan mentalitas yang sangat feodal. Ini tentu tak bisa dihilangkan begitu saja, sebab menghancurkan hubungan itu melalui sebuah UU jelas memerlukan waktu yang sangat lama.
3 Menjadi tak ada gunanya menghapus hubungan feodal antara Bupati-Gubernur, yang dianggap sebagai inefisien itu, jika lantas inefisiensi ulang diciptakan melalui hubungan yang lebih vertikal lagi yakni dengan pemerintah pusat. Seperti disebutkan Pratikno (2000) bahwa UU No. 22/1999 ternyata tidak banyak melakukan perubahan besar, misalnya status propinsi, sehingga posisi Gubernur masih tetap berfungsi ganda yakni sebagai aparat daerah dan aparat pusat. Kami mencatat bahwa ada beberapa paradoksi yang mesti ditinjau ulang dalam hal ini. Misalnya pasal 38, pasal 40 ayat 3 dan pasal 46 ayat 3. Pasal-pasal itu masih membuka ruang yang lebar bagi adanya intervensi orang-orang pusat terhadap eksistensi Kepala Daerah. Hal ini tercermin dalam kalimat-kalimat seperti “dikonsultasikan kepada presiden. Pada pasal 46 ayat 3 yang dinyatakan bahwa pemberhentian kepala daerah adalah otoritas dari presiden, sedangkan DPRD hanya sekedar mengusulkan saja; atau pasal 52 yang mengatakan bahwa pemberhentian kepala daerah oleh presiden adalah mutlak dan tidak dapat dibatalkan lagi; atau pasal 55 yang mengatakan bahwa tindakan kriminal / pidana yang dilakukan oleh kepala daerah, pengusutannya harus dilakukan dengan seizin presiden. Hal ini menunjukkan betapa UU No. 22/1999 masih jauh dari kata sempurna.
D.
Desentralisasi Politik
Sentralisme
rezim Orba, dari sudut pandang ekonomi, bisa dibuktikan dari besarnya produksi
sumber daya alam yang mesti disetorkan ke pusat. Sementara dari sisi politik,
sentralisme Indonesia bisa mewujud dalam berbagai macam bentuk; mulai dari pemaksaan
konstitusi sampai pada pemangkasan-pemangkasan hak politik daerah. Setelah
reformasi bergulir, setelah pembusukan sentralisme yang korup berhasil sedikit
demi sedikit diungkap, maka bergaunglah otonomi daerah (seluas-luasnya). Bahkan
sampai pula pada perdebatan tentang bentuk negara, federasi atau kesatuan.
Namun, di sela-sela perdebatan itu kita tentu menginginkan suatu solusi yang
adil. Bisa kita sepakati bahwa munculnya problem federasi adalah karena
sentralisme; yakni ketidakadilan pusat pada daerah. Oleh karena itu, akar
persoalan ini sesungguhnya adalah pada, bagaimana mengatasi persoalan
ketidakadilan secara efektif dan proporsional. Ini dilakukan karena dalam
negara federasi pun, jika sentralisme kekuasaan politik masih diemban pusat,
maka jangan berharap akan ada keadilan.
Otonomi
daerah seluas-luasnya mungkin bisa dijadikan alternatif yang cukup baik untuk
mengatasi persoalan itu. Namun tampaknya juga harus dimengerti bahwa konsep
‘otonomi seluas-luasnya’ sebetulnya hanya konsep yang diproduksi pemerintah
Indonesia. Dalam dunia akademik, tidak pernah dikenal wacana ‘otonomi
seluasluasnya’. Sedangkan kalimat yang paling dekat dasn representatif untuk
mendeskripsikan konsep otonomi seluas-luasnya adalah devolution atau
desentralisasi politik.13 Istilah ini populer di AS tahun 1994 ketika Richard
P. Nathan menjulukinya sebagai Devolution Revolution, meski substansi
sesungguhnya sudah dikenal lebih kurang 2 dekade lalu. Desentralisasi politik
yang dimaksud ini adalah bagaimana mendelegasikan wewenang pengambilan
keputusan kepada badan perwakilan yang dipilih melalui pemilihan lokal. Jadi ia
adalah kemampuan unit pemerintah yang mandiri dan independen. Dalam kondisi
seperti ini, tentu saja pusat mesti melepas fungsi-fungsi tertentunya untuk
menciptakan unit-unit pemerintahan yang otonom. Statusnya berada di luar
kontrol langsung dari pemerintah pusat.
Pemerintahan
lokal yang otonom dan mandiri memiliki mensyaratkan hal-hal seperti berikut,
bahwa pemerintah lokal mempunyai teritorium yang jelas, memiliki status hukum
yang kuat untuk mengelola sumberdaya dan mengembangkan lokal sebagai lembaga
yang mandiri dan independen. Ini tentu harus didukung oleh kebijakan yang
menyiratkan bahwa kewenangan pemerintah pusat sangat kecil dan pengawasan yang
dilakukannya lebih bersifat tak langsung.
Denis Rondinelli (1981)14 mengatakan bahwa desentralisasi politik adalah peralihan kekuatan ke unit-unit geografis pemerintah lokal yang terletak di luar struktur komando secara formal dari pemerintahan pusat. Dengan demikian, desentralisasi politik menyatakan bahwa konsep-konsep pemisahan, dari berbagai struktur dalam sistem politik secara keseluruhan. Pemerintah lokal harus diberi otonomi dan kebebasan serta dianggap sebagai level terpisah yang tidak memperoleh kontrol langsung dari pemerintah pusat. Pada saat yang sama, pemerintah lokal harus memiliki batas-batas geografis yang ditetapkan secara hukum dan jelas di mana mereka (unit-unit tersebut) menerapkan wewenangnya dan melaksanakan fungsi-fungsi publik. Dalam desentralisasi politik, pemerintah lokal juga harus mencerminkan kebutuhan untuk menciptakan diri sebagai lembaga. Pengertiannya adalah bahwa lembaga ini dianggap rakyat lokal sebagai organisasi yang menyediakan layanan yang memenuhi kebutuhannya dan sebagai unit-unit pemerintah yang berpengaruh. Selanjutnya yang harus diingat adalah bahwa desentralisasi politik merupakan suatu rancangan di mana terdapat hubungan yang saling menguntungkan antara pemerintah lokal dan pemerintah pusat. Pemerintah lokal memiliki kemampuan untuk saling berinteraksi dengan unit-unit yang lain dalam sistem pemerintahan yang merupakan bagiannya.
Desentralisasi politik juga merupakan cara untuk lebih mendekatkan pembangunan pada rakyat yang lebih mengetahui situasi dan kebutuhan mereka sendiri. Sedangkan menurut Lenny Goldberg, Come The Devolution, The American Propect, Winter (1996) agar tujuan itu bisa dicapai adalah dengan:
1 Mengembalikan hak-hak sipil dan kebebasan sipil pada rakyat,
2 Pemerintah pusat memberikan hak pengelolaan dana pada pemerintah daerah,
3 Preferensi dari pusat atas sektor pembangunan harus fleksibel dengan preferensi dari daerah,
4 Pemerintah pusat harus dapat mengembangkan standar-standar baru yang dapat
memperkuat tanpa mendikte. Mengapa demikian? Biasanya pemerintah pusat
seringkali tidak memiliki kepercayaan pada kemampuan pemerintah daerah. Ini
bisa ditunjukkan pada perlakuan terhadap SOP (standart operating procedures),
atau di sini lebih dikenal dengan istilah Juklak/Juknis, yang sangat
berlebihan. Realitasnya, Pemerintah daerah sering tidak dapat segera
menjalankan program-program tertentu bila juklak/juknis belum turun dari pusat.
5 Berusaha memberikan kekuasaan kepada rakyat.
Desentralisasi politik dalam konteks operasionalnya adalah penegakan kedaulatan pada legislatif di daerah atas nama basis rakyatnya. Parameter dari penegakan ini adalah:
1 Political will pemerintah pusat dan derajat transfer kewenangan bagi daerah
2 Derajat budaya, perilaku dan sikap yang kondusif bagi pembuatan keputusan dan administrasi yang decentralized
3 Kesesuaian kebijakan dan program yang dirancang bagi pembuatan keputusan dan manajemen yang decentralized
4 Derajat ketersediaan sumberdaya finansial, manusia dan fisik bagi organisasi yang mengemban tanggung jawab yang diserahkan. (Hermawan Sulistiyo; 1998).
Pada
umumnya sistem nasional dibagi menjadi tiga tingkat dan dua sektor pemerintah
lokal. Ada pusat-pusat nasional, propinsi atau ibukota yang bertindak sebagai
perantara lokal. Lokal dibagi menjadi sektor-sektor pedesaan dan perkotaan
walaupun pembagian seperti itu di banyak negara sekarang sering hanya merupakan
sisa dari pertanian di masa lalu. Dalam beberapa negara,
persyaratan-persyaratan khusus dibuat untuk pemerintahan lokal dari pusat-pusat
perkotaan yang luas. Perkecualian terhadap tiga pola tingkatan adalah sistem
pemerintahan militer, dengan kontrol langsung terhadap lokalitas-lokalitas,
meski dewasa ini sistem pemerintahan militer sudah jarang.
Mawhood (1987) misalnya secara tegas mendefinisikan desentralisasi sebagai devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, the devolution of power from central to local government. 15 Oleh karenanya dapat dimengerti, bila Mawhood kemudian merumuskan tujuan utama dari kebijaksanaan desentralisasi sebagai upaya untuk mewujudkan political equality, local accountability, dan local responsiveness. Di antara prasyarat yang harus dipenuhi untuk mencapai tujuan tersebut adalah pemerintah daerah harus memiliki teritorial kekuasaan yang jelas (legal territorial of power); memiliki pendapatan daerah sendiri (local own income); memiliki badan perwakilan (local representative body) yang mampu mengontrol eksekutif daerah; dan adanya kepala daerah yang dipilih sendiri oleh masyarakat daerah melalui pemilu. Dengan rumusan definisi dan tujuan desentralissai seperti dikemukakan di atas, para pendukung political decentralisasi perspektif percaya bahwa keberadaan kebijaksanaan desentralisasi akan mampu menciptakan sistem pemerintahan yang demokratis, atau apa yang disebut oleh Vincent Ostrom sebagai the features of a system of governance that would be appropriate to circumstance where people govern rather than presuming that government govern(1991:6). Argumen dasarnya adalah, dengan konsep tersebut diasumsikan society akan memiliki akses yang lebih besar dalam mengontrol penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Sementara, pada sisi lain, pemerintah daerah sendiri, akan lebih responsif terhadap berbagai tuntutan yang datang dari komunitasnya.
E. Good Governance
Jika
prasyarat desentralisasi sudah bisa dipenuhi seperti itu, maka cukup bisa
dipastikan akan diperoleh hasil bahwa daerah dan pemerintah pusat berbesar hati
untuk mewujudkan hal tersebut. Sehingga masalah yang kemudian harus diagendakan
penangananya oleh daerah adalah tentang pelaksanaan good governance
(penyelenggaraan negara yang baik), khususnya dalam pengelolaan SDA yang
menjadi aset andalan pembangunan daerah. Belajar dari bad governance
(penyelenggaraan negara yang buruk) di masa lalu yang telah menyebabkan porak-porandanya
sistem ekonomi, sosial-bodaya dan sistem ekologi, kita sepakat bahwa di masa
depan pengelolaan SDA dan pembangunan daerah haruslah mengacu kepada
prinsip-prinsip penyelenggaraan negara yang bersifat good and clean governance
(baik dan bersih).
Menggunakan prinsip good governance, titik tekannya (emphasize) mesti mengandung kesadaran sustainable (berkelanjutan). Di manapun, pembangungan dengan kaidah good and clean governance itu ditujukan guna memenuhi kebutuhan generasi sekarang tanpa harus mengorbankan kepentingan generasi yang akan datang untuk memenuhi kebutuhannya. Konsep dari pembangunan berkelanjutan ini merupakan respon atas berbagai kerusakan lingkunan yang disebabkan oleh pembangunan yang memacu pertumbuhan dan tidak menginterasikan aspek lingkungan dalam kebijakannya.
Prinsip-prinsip good and clean governance yang banyak diperbincangkan saat ini adalah:
1 Lembanga perwakilan (DPRD) yang mampu menjalankan fungsi kontrol dan penyaluran aspirasi masyarakat
2 Sistem peradilan yang fair,
mandiri dan profesional
3 Birokrasi yang profesional,
responsif dan akomodatif terhadap kebutuhan masyarakat; dan tatanan masyarakat
sipil yang kuat sehingga mampu melaksanakan fungsi kontrol terhadap negara
Intinya, good and clean governance yang juga mengintegrasikan prinsip keberlanjutan
ekosistem dalam sistemnya tersebut akan berfungsi sangat baik untuk menuju
pemberdayaan masyarakat dan peningkatan kualitas hidup bersama di daerah. Maka,
refleksi kita bersama adalah adalah bagaimana menanamkan komitmen yang kuat
untuk bisa berperan maksimal sesuai dengan kapasitas masing-masing elemen
mewujudkan good and clean governance, bukan hanya sebagai retorika tapi menjadi
paradigma sistem negara.
Good
governance merupakan sebuah konsep yang akhir-akhir ini banyak diperkenalkan
sebagai upaya merumuskan pemerintahan yang baik. Di era otonomi daerah seperti
ini, kita melihat tampaknya ada tempat khusus bagi perbaikan kinerja
pemerintahan yang ada, terutama pemerintah lokal, di mana nanti diharapkan akan
mendukung proses demokrasi ke arah yang sesungguhnya. Seperti ditunjukkan oleh
Meuthia-Ganie Rachman (2000), bahwa good governance mempunyai
indikator-indikator yang dimaksudkan sebagai:
1 Penjamin situasi keterbukaan (transparancy)
2 Pertanggungjawaban publik (public accountability) dan,
3 Kontrol dalam proses ekonomi maupun politik
Konsep
ini sendiri sebenarnya telah banyak dikembangkan oleh berbagai badan
internasional. Secara umum, konsep good governance mengundang keterlibatan
masyarakat sebagai pendorong pemerintah (jalur struktur) untuk lebih menghargai
sekaligus menempatkan masyarakat sebagai subyek kebijakan, bukan hanya obyek
yang bisa diatur ke mana arah kebijakan dirumuskan.
Memang, bahwa konsep good governance (yang dirumuskan oleh negara-negara maju-kapitalis itu) tidak sepenuhnya bisa diterapkan di Indonesia. Konsep ini sendiri harus dipadankan dengan situasi di Indonesia agar jalan menuju terwujudnya demokrasi yang dicita-citakan semakin lempang. Untuk bisa sampai pada apa yang dicita-citakan sebagai “pemerintahan yang baik”, nyaris semua aspek yang terlibat dalam pembangunan Indonesia harus dilibatkan. Aktivis parpol, Ornop, LSM, pemerintah, politisi, pengusaha, agamawan, dan masyarakat secara luas mesti memahami arah dan tujuan pencapaian pembangunan Indonesia. Hal ini mutlak diperlukan, sebab akan menjadi sangat ironis jika antarelemen bangsa justru tidak padu. Bahkan tidak hanya tidak padu, melainkan sulit dimengerti dalam rangka mewujudkan demokrasi yang sehat, jalan-jalan yang tidak sehat tetap digunakan. Ironisnya lagi, itu dianggap sebagai sah sebab mereka mengatasnamakan “pembawa aspirasi demokrasi”.
Urgensi
sesegera mungkin membahas konsep good governance bagi pemerintahan (terutama
lokal) di Indonesia sulit ditolak. Salah satu urgensi itu adalah bagi
pembentukan masyarakat sipil yang bertanggung jawab di satu sisi, dan
penciptaan pemerintahan yang baik di lain pihak. Sehingga problematikanya, mana
yang lebih dulu diciptakan? Good governance atau civil society? Sekiranya
pertanyaan ini bukanlah merupakan pertanyaan pilihan, di mana kita harus
memilih salah satunya. Keduanya adalah satu: Satu komponen dalam pengembangan
masyarakat bangsa secara adil. Memilih salah satunya untuk didahulukan pada
akhirnya juga akan menegasikan yang lain. Orde Baru adalah contoh yang baik
untuk kita bisa mengerti bahwa rezim pada saat itu memilih salah satunya.
Mereka berusaha terlebih dahulu untuk menciptakan “pemerintahan yang baik” di
satu sisi, yang lantas mengabaikan “keberdayaan masyarakat” di lain pihak. Dari
sini bisa kita mengerti bahwa upaya keras untuk menciptakan demokrasi harus
didukung oleh kedua jalur itu; tidak hanya satu. Satu jalur berkeinginan keras
untuk menciptakan demokrasi, sementara di sisi lain terlihat enggan untuk
berpartisipasi dalam meraih demokrasi, di samping fatal, hal ini tentunya akan
senjang dan timpang. Inilah yang jarang kita sadari. Sering kita terjebak pada
fatamorgana bahwa demokrasi hanya akan bisa terwujud melalui aksi massa rakyat
pada pemerintah yang korup.
F. Penutup: Peluang Menuju Demokrasi
Secara
normatif demokrasi menurut Robert A. Dahl adalah sistem yang benarbenar atau
hampir mutlak bertanggung jawab kepada semua warga negaranya. Secara lebih
empirik demokrasi menurut Joseph A. Schumpeter adalah sistem, di mana para
pengambil keputusan kolektifnyua yang paling kuat dipilih melalui pemilu
periodik, di mana para calon bebas bersaing untuk merebut suara dan di mana
hampir semua orang dewasa berhak memilih. Dari pengertian ini dapat disimpulkan
bahwa demokrasi mengandung dua dimensi penting, yaitu persaingan dan
partisipasi. Sementara leboih dahulu dari mereka, Plato, telah mengingatkan
bahwa demokrasi itu penuh sesak dengan kemerdekaan dan kebebasan berbicara dan
setiap orang dapat berbuat sekehendak hatinya. Bahkan demokrasi diidentikan
dengan cara-cara pemborosan dan membosankan serta mengandung resiko besar.
Dengan
demokrasi yang diiringi globalisasi perekonomian yang semakin nyata menunjukkan
bahwa interdependensi berbagai negara dan masyarakat bangsa-bangsa semakin kuat
dan nyata. Kenichi Ohmae (1999) mengingatkan bahwa saat ini kita sedang dan
akan memasuki era dunia tanpa batas. Secara ringkas dunia tanpa batas ini
ditandai dengan semakin terfokusnya masalah ke dalam 5 C yang strategik:
1 Customer
2 Company
3 Competition
4 Currency
5 Country.
2 Company
3 Competition
4 Currency
5 Country.
Aspek
country tetap menempati posisi yang penting dalam globalisasi nanti sebagai
penyiap berbagai lingkungan hidup dan institutional arrrangement yang
memungkinkan organisasi-organisasi global dapat berperan di dalamnya. Reasoning
di atas mengatakan bahwa negara dianggap berperan pada wilayah akselerator
publik, penghubung antara kepentingan masyarakat dengan kepentingan
multinasional.
[ . . . ]
Biografi Penulis
Saiful
Arif, Lahir di Lamongan 1976. Tahun 1998, menyelesaikan pendidikan S1-nya di
Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Politik (FISIP) Universitas
Muhammadiyah Malang (UMM), setelah sempat mampir sebentar di Fakultas Sastra
Inggris Universitas Gajayana Malang. Pernah menjadi Redaktur Pelaksana Jurnal
Kawasan Pusat Studi Kewilayahan (PSK) UMM. Pekerjaan sekarang adalah editor
tetap di Averores Press Malang (suatu komunitas penerbitan yang giat akan
wacana-wacana sosial transformatif di Malang). Karyanya yang sudah diterbitkan
adalah (1) Menolak Pembangunanisme (Averroes Press dan Pustaka Pelajar, 2000);
(2) Demo Bolsyewik: Jaring-jaring Pemikiran Lenin (Averroes Press dan Penerbit
Jendela Yogyakarta, 2001) [nb: sedang mengalami proses depolitisasi]; (3)
Kapitalisme Birokrasi: Kritik Reinventing Government ala Osborne dan Gaebler
(Averroes Press LKiS, 2001). Saat ini sedang menyiapkan tulisan berikutnya,
yakni La Ilusion Democratica, Demitologi Demokrasi Modern.
Paring Waluyo Utomo, Lahir di Surabaya 1977. Menempuh pendidikan S1 di Fakultas Ilmu Administrasi (FIA) Universitas Brawijaya Malang Aktifitas sekarang, adalah pegiat LSM dan beberapa kelompok kajian di Malang maupun di Surabaya. Anggota Badan Pengkajian Kebijakan Daerah (BPKD) PMII Koordinator Cabang Jawa Timur, Aktif di Divisi Kajian Pusat Studi dan Pengembangan Kebudayaan (PUSPèK) Averroes Malang.
Paring Waluyo Utomo, Lahir di Surabaya 1977. Menempuh pendidikan S1 di Fakultas Ilmu Administrasi (FIA) Universitas Brawijaya Malang Aktifitas sekarang, adalah pegiat LSM dan beberapa kelompok kajian di Malang maupun di Surabaya. Anggota Badan Pengkajian Kebijakan Daerah (BPKD) PMII Koordinator Cabang Jawa Timur, Aktif di Divisi Kajian Pusat Studi dan Pengembangan Kebudayaan (PUSPèK) Averroes Malang.
Oleh : Kuswanto SA *
Pendahuluan
Memasuki abad 21, terjadi
perubahan-perubahan mendasar dalam kehidupan bernegara di Indonesia, suatu
perubahan yang mungkin tak pernah diduga oleh kebanyakan masyarakat Indonesia
sendiri. Diawali oleh krisis moneter dan ekonomi pada akhir 1997, perubahan-perubahan
penting dalam kehidupan politik, ekonomi, hukum dan sosial masih terus
berlangsung hingga saat ini. Meskipun dampak krisis ekonomi mulai reda dan
kondisi berangsur pulih, suasana serba tak pasti dan kebingungan masih terasa
di mana-mana. Salah satu sumber kebingungan itu adalah proses desentralisasi
yang ikut terpacu oleh dinamika perubahan sebagai akibat krisis ekonomi. Dengan
lahirnya UU No 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dalam situasi krisis,
proses desentralisasi yang sebenarnya sudah dimulai sejak lama meskipun
berjalan lambat, bercampur aduk dengan proses reformasi yang digencarkan sejak
krisis ekonomi terjadi. Gejala lain yang ikut memperumit proses desentralisasi
tersebut adalah munculnya aspirasi beberapa daerah untuk memisahkan diri dari
negara kesatuan RI. Adanya aspirasi ini membuat agenda otonomi daerah berada
dalam dilema yang sulit dipecahkan, yakni antara keinginan untuk meredam
aspirasi semacam itu melalui pemberian otonomi yang luas dan kekhawatiran bahwa
persoalan pusat akan berpindah ke daerah karena ketidak-siapan daerah untuk
menerima otonomi luas.
Meskipun masih sulit membayangkan
wajah Indonesia baru dalam beberapa tahun mendatang, proses desentralisasi dan
perwujudan otonomi daerah yang luas merupakan salah satu faktor yang hampir
pasti akan ikut membentuk wajah tersebut. Dengan demikian, dapat diperkirakan
akan terjadinya pergeseran besar-besaran dalam tata kehidupan masyarakat, dari
tata kehidupan yang bersifat sentralistik ke sifat desentralistik, dari
kecenderungan serba seragam ke warna warni lokal yang plural, dari paradigma
negara kesatuan ke negara kuasi federal. Dalam operasionalisasinya, proses
pergeseran tersebut memerlukan penjabaran yang rumit dan kompromi-kompromi yang
alot dari beragam kepentingan yang terlibat. Hal inilah yang antara lain
menimbulkan suasana serba tak pasti dan gamang sebagaimana tampak khususnya di
kalangan birokrasi pemerintah.
Proses pergeseran yang dimaksud
antara lain juga akan terjadi dalam pengelolaan sumberdaya air. Dalam hal ini,
menarik untuk mempertanyakan, apakah pergeseran ke arah otonomi daerah itu
dapat dimanfaatkan untuk sekaligus memecahkan masalah-masalah yang selama ini
dihadapi dalam pengelolaan sumberdaya air ? Apakah UU No 22 tahun 1999 memberi
landasan hukum yang memadai untuk upaya tersebut ? Tulisan ini akan mencoba
membahas persoalan yang terangkat dari pertanyaan tersebut guna membantu
terselenggaranya upaya perwujudan otonomi daerah yang sekaligus mendukung
penyempurnaan pengelolaan sumberdaya air.
Makna
Penyelenggaraan otonomi daerah
umumnya disambut positif dan didukung banyak pihak. Disamping merupakan amanat
konstitusi, otonomi daerah dirasakan sebagai kebutuhan yang semakin mendesak
dan menjadi jalan keluar bagi tantangan yang akan sulit diatasi jika penyelenggaraan
kehidupan berbegara tetap dalam sistem yang sentralistik. Terdapat tiga manfaat
yang umumnya diharapkan dari penyelenggaraan otonomi daerah melalui
desentralisasi : pertama, prakarsa dan kreativitas daerah dapat lebih
berkembang sehingga masalah dan tantangan yang muncul di daerah dapat lebih
mudah dan cepat diatasi ; kedua, beban persoalan dapat lebih dibagi antara
pemerintah pusat dan daerah sehingga memungkinkan kesempatan yang lebih luas
bagi pusat untuk memusatkan perhatian pada masalah-masalah yang bersifat
strategis; ketiga, membuka ruang partisipasi yang lebih luas bagi masyarakat di
tingkat lokal dan daerah sehingga mampu meningkatkan rasa keadilan dan tanggung
jawab bersama dalam penyelenggaraan kehidupan bernegara.
Pengalaman dalam mengupayakan
otonomi daerah selama ini menunjukkan alotnya proses yang berlangsung guna
mewujudkan otonomi daerah. Faktor utama penyebabnya adalah keengganan
pemerintah pusat untuk menyerahkan kewenangan ke daerah dengan berbagai alasan,
antara lain keraguan akan kemampuan daerah, kekhawatiran akan berpindahnya
masalah-masalah pusat ke daerah dan sebagainya. Disamping keengganan,
pemerintah pusat terkesan sangat berhati-hati dalam mendorong otonomi daerah.
Ini dapat dibaca dari pesan yang senantiasa melekat dalam mengupayakan otonomi
daerah, misalnya lewat ungkapan-ungkapan seperti otonomi yang nyata dan
bertanggung jawab, otonomi diselenggarakan dengan prinsip-prinsip demokratis,
peran serta masyarakat, pemerataan, keadilan dan sebagainya.
Keengganan pemerintah pusat untuk
menyerahkan kewenangan dalam rangka otonomi daerah bisa jadi bersumber pada
faktor yang bersifat politis bahwa pusat tidak rela kehilangan kontrol dan
kepentingannya terhadap daerah. Faktor demikian terbukti dapat ditandingi
dengan ancaman beberapa daerah untuk melepaskan diri sehingga muncul dorongan
yang kuat untuk segera mewujudkan otonomi daerah sebagaimana tertuang dalam UU
No 22 tahun 1999. Hal yang tampaknya kurang disadari dalam kegairahan menyambut
otonomi daerah yang luas ini adalah bahwa otonomi daerah dalam beberapa bidang
urusan tertentu dapat justru menimbulkan kerugian disamping keuntungan
sebagaimana secara umum telah dikemukakan. Hal ini dapat dilihat antara lain
dalam pengelolaan sumberdaya air.
Keuntungan dan kerugian yang dapat
ditimbulkan oleh penyelenggaraan otonomi daerah bagi pengelolaan sumberdaya air
dapat dijelaskan dengan mengembalikan makna otonomi daerah sebagai penerapan
azas desentralisasi. Seperti telah dikemukakan, desentralisasi akan membawa
sejumlah manfaat seperti mempermudah dan mempercepat penyelesaian masalah dan
tantangan yang muncul secara lokal, mengurangi beban persoalan di pusat dan
memperluas partisipasi bagi masyarakat lokal dan daerah. Setiap manfaat
tersebut memiliki kondisi atau persyaratan-persyaratan tertentu agar dapat
diperoleh melalui upaya desentralisasi. Persoalannya adalah apakah pengelolaan
sumberdaya air menyediakan persyaratan yang dimaksud ? Satu misal adalah
persyaratan bagi manfaat pertama, desentralisasi akan mampu memberikan manfaat
tersebut bila masalah dan tantangan lokal sulit diramalkan dan heterogen
sifatnya. Bila masalah yang muncul umumnya telah dapat diduga dan dapat dibuat
rumusan secara umum, desentralisasi tak banyak gunanya karena keputusan dapat
ditentukan secara terpusat dan dibakukan. Dengan mengidentifikasi dan
menganalisa persyaratan-persyaratan untuk setiap manfaat yang diharapkan dari
desentralisasi, akan bisa diidentifikasi hal-hal apa dalam pengelolaan
sumberdaya air yang dapat memetik keuntungan dari desentralisasi.
Di pihak lain, perlu disadari
beberapa kerugian yang dapat muncul dari desentralisasi pengelolaan sumberdaya
air. Desentralisasi dapat mendatangkan tiga bentuk kerugian, yakni mengurangi
eksternalitas positif dan meningkatkan eksternalitas negatif; meningkatkan
biaya artikulasi dan mengurangi keuntungan internal. Eksternalitas yang
dimaksud merupakan dampak atau akibat tidak langsung yang ditimbulkan oleh
pengelolaan sumberdaya air terhadap lingkungan secara keseluruhan.
Eksternalitas pengelolaan sumberdaya air dapat bersifat positif misalnya dalam
bentuk dukungan bagi perkembangan ekonomi masyarakat, tingkat kesehatan
rata-rata masyarakat dan kelestarian lingkungan hidup. Desentralisasi
pengelolaan sumberdaya air dalam bentuk otonomi daerah akan dapat mengurangi
eksternalitas tersebut bila kepentingan masing-masing daerah tidak bisa saling
dipertemukan untuk memaksimalkan nilai kegunaan sumberdaya air yang tersedia
guna mendukung perkembangan ekonomi, kesehatan dan kelestarian lingkungan
hidup. Sebaliknya, eksternalitas negatif yang timbul akibat degradasi
sumberdaya air menjadi semakin sulit ditanggulangi dalam sistem pengelolaan
yang terdesentralisasi.
Artikulasi merupakan proses yang
menghubungkan tindakan unit yang satu dengan tindakan dari unit-unit lainnya
(Benveniste, 1989:230). Desentralisasi akan meningkatkan biaya artikulasi dalam
arti akan lebih banyak waktu, energi serta biaya yang diperlukan untuk
mengkoordinasikan bagian-bagian yang masing-masing memiliki otonomi. Pemborosan
dapat terjadi bila terdapat duplikasi dalam pelayanan. Selain itu, konflik
antar bagian lebih mudah terjadi. Dalam pengelolaan sumberdaya air, biaya
artikulasi akan menjadi tinggi untuk menangani urusan-urusan yang bersifat
lintas daerah, seperti pengamanan catchment area, penanggulangan erosi,
penyusunan rencana tata pengaturan air dalam satu sungai yang melintasi dua
atau lebih daerah otonom dan sebagainya.
Keuntungan internal dapat diperoleh
oleh kesatuan sistem pengelolaan, misalnya pembangunan suatu sistem jaringan
irigasi akan membutuhkan satuan wilayah tertentu yang secara minimal memenuhi
skala ekonomi yang dibutuhkan sehingga tercapai efisiensi biaya. Desentralisasi
yang mengabaikan prinsip ini akan berdampak pada pengurangan atau hilangnya
keuntungan internal yang seharusnya dapat diperoleh. Bentuk keuntungan internal
lain adalah standardisasi dan simplifikasi norma-norma adminsitratif yang tidak
perlu dihilangkan karena alasan desentralisasi.
Desentralisasi atau Sentralisasi ?
Dengan mencermati segi-segi
menguntungkan dan merugikan dari proses desentralisasi, menjadi jelas bahwa
tidak semua hal dalam pengelolaan sumberdaya air yang akan menjadi lebih baik
bila dikelola secara terdesentralisasi. Secara teoritis, sentralisasi dan
desentraalisasi memang berada dalam suatu kontinum (Benveniste, 1989: 234).
Disamping itu terdapat kondisi dan persyaratan yang harus dipenuhi untuk
memetik keuntungan dari masing-masing pilihan tersebut. Sentralisasi dalam hal
ini dapat berarti terpusat di tingkat nasional atau dalam satu Satuan Wilayah
Sungai (SWS). Sementara desentralisasi berarti menyerahkan sebagian kewenangan
ke tingkat daerah otonom, baik di tingkat propinsi maupun kabupaten dan kota.
Dalam Tabel 1 dicoba diidentifikasi hal-hal dalam pengelolaan sumberdaya air
yang cocok untuk sentralisasi dan desentralisasi, misalnya dalam kasus
pengelolaan sungai dan sistem irigasi.
Peluang
Dengan memusatkan perhatian pada
aspek-aspek urusan yang cocok untuk didesentralisasi, ada dua peluang yang
memberi harapan untuk menemukan jalan keluar bagi permasalahan pengelolaan
sumberdaya air.
Pertama, desentralisasi akan
memungkinkan terpenuhinya biaya Operasi dan Pemeliharaan (O&P) untuk
pendaya-gunaan sumberdaya air dalam jumlah yang lebih memadai dan berkorelasi
langsung dengan tingkat pelayanan yang diberikan. Contoh paling jelas untuk
peluang ini adalah desentralisasi pengelolaan jaringan irigasi, baik dengan
menyerahkan semua urusa pengelolaan jaringan irigasi ke para petani pemakai air
(P3A) maupun dinas pengairan di daerah otonom. Langkah desentralisasi ini sudah
dimulai sejak menjelang akhir tahun 1980-an tetapi masih banyak menghadapi
hambatan. Hambatan yang muncul kebanyakan disebabkan karena terlalu terpaku
pada proses persiapan dan pelaksanaan penyerahan kewenangan. Pada hal disamping
hambatan tersebut, sebenarnya sudah menunggu ancaman dari periode pasca
penyerahan berupa kegagalan lembaga pengelola untuk menjalankan otonominya
dalam pengelolaan jaringan irigasi.
Kedua, desentralisasi akan
meningkatkan efektivitas pengelolaan di tingkat lokal melalui fleksibelitas
yang lebih besar bagi pihak pengelola lokal untuk menyesuaikan bentuk
kelembagaan maupun fungsinya dengan kebutuhan dan kondisi setempat. Dalam kasus
pengelolaan jaringan irigasi, kebebasan untuk menemukan bentuk dan fungsi
kelembagaan P3A sesuai dengan kebutuhan dan kondisi lokal akan menghilangkan
kekakuan aturan pusat yang merupakan salah satu sumber kegagalan berfungsinya
lembaga pengelola lokal selama ini.
Dua peluang tersebut merupakan
peluang pokok yang jika dapat dimanfaatkan dengan baik akan memunculkan
peluang-peluang ikutan lainnya, baik yang bersifat langsung maupun tidak
langsung. Terpenuhinya biaya O&P secara memadai misalnya akan memecahkan
kendala keterbatasan pembiayaan pengelolaan sumberdaya air sehingga pada
gilirannya akan menjamin kelangsungan pelayanan air bagi berbagai jenis
penggunaan. Eksternalitas positif akan dengan sendirinya muncul dari
peningkatan pelayanan air tersebut. Begitu juga, efektivitas kelembagaan
pengelola sumberdaya air di tingkat lokal akan berdampak pada perbaikan
pelayanan air dan menjamin kelansungannya.
Disamping peluang, terdapat ancaman
yang secara potensial akan muncul oleh proses desentralisasi. Seperti telah
disinggung di muka, ancaman yang dimaksud pada dasarnya muncul dari kegagalan
menaggulangi sejumlah kerugian yang timbul karena proses desentralisasi.
Ancaman pertama akan muncul dalam bentuk beban pembiayaan lebih berat dan
melampaui proporsi yang harus dipikul oleh masyarakat pengguna air di lokasi
setempat. Ancaman ini muncul oleh orientasi berlebihan pemerintah daerah otonom
setempat untuk menghimpun sumber-sumber pembiayaan Pendapatan Asli daerah (PAD)
agar mampu menyelenggarakan otonomi daerah. Meningkatnya beban pembiayaan
sejauh dimanfaatkan hanya dalam rangka otonomi pengelolaan sumberdaya air dapat
dipahami dan diterima secara wajar. Tetapi dalam praktek dapat terjadi
hilangnya korelasi langsung antara beban yang dipungut dan tingkat pelayanan
yang diberikan karena pemanfaatan untuk hal-hal lain yang tidak berkaitan
dengan urusan pengelolaan sumberdaya air. Orientasi semacam ini bisa
dihilangkan jika proses artikulasi dalam sistem pengelolaan secara utuh dapat
berjalan efektif sehingga tindakan yang bersifat sepihak oleh pemerintah daerah
otonom dapat diimbangi oleh reaksi berlawanan dari bagian lain yang akan
dirugikan.
Ancaman ke dua adalah meningkatnya
konflik antar daerah otonom, khususnya untuk sumberdaya air yang pengelolaannya
bersifat lintas daerah. Hal ini bisa dipahami mengingat perbedaan kepentingan
atau preferensi antar daerah yang dapat meruncing karena didukung oleh
menguatnya basis kewenangan masing-masing. Kunci untuk mengurangi potensi
konflik ini adalah membatasi kewenangan masing-masing daerah untuk hal-hal yang
bersifat lintas daerah. Dengan kata lain, dalam hal-hal semacam itu,
sentralisasi di tingkat SWS akan lebih bermanfaat dibanding desentralisasi.
Ancaman ketiga akan timbul dari
kegagalan menindak-lanjuti proses desentralisasi atau dengan kata lain mengisi
otonomi daerah dengan praktek pengolaan yang sesuai dengan porsi kewenangan
yang telah diterima. Jika kegagalan ini terjadi hasil yang dipetik akan
merupakan back fire yang akan semakin memerosotkan kinerja pengelolaan
sumberdaya air dengan segala akibatnya. Selain persiapan yang matang tetapi
juga tidak menjebak dalam kerumitan-kerumitan baru, perhatian yang besar harus
diarahkan pada upaya-upaya penanggulangan masalah pada periode pasca penyerahan
kewenangan.
Berdasar tinjauan terhadap peluang
dan ancaman di atas, dapat diidentifikasi tantangan-tantangan yang harus
ditanggulangi agar proses desentralisasi untuk mewujudkan otonomi daerah dapat
memberikan makna yang produktif untuk meningkatkan kinerja pengelolaan
sumberdaya air. Pertama, pemetaan masalah secara komprehensif dan rinci untuk
memperoleh gambaran sejelas-jelasnya hal-hal apa yang darus didesentralisasi
dan apa yang tetap harus dipertahanakan secara terpusat pada tingkat yang mana
sebagai dasar konsepsional penyelenggaraan otonomi daerah yang meyangkut
pengelolaan sumberdaya air. Kedua, sosialisasi dan pendekatan ke pihak-pihak
terkait (stakeholder) untuk memproses lahirnya komitmen yang kuat bagi penyelenggaraan
otonomi daerah yang kondusif dan mampu meningkatkan kinerja pengelolaan
sumberdaya air. Ketiga, merumuskan strategi dan program-program yang
berkesinambungan untuk mewujudkan komitmen-komitmen yang diperoleh di tengah
proses persiapan dan penyelenggaraan otnomi daerah yang kini dilakukan oleh
berbagai pihak. Ke empat adalah segera terjun dalam tindakan praktis untuk
mengupayakan perwujudan otonomi daerah sesuai konsep, strategi dan program yang
telah dipersiapkan. Untuk mendukung semua upaya dalam rangka menjawab tantangan
tersebut secara internal perlu digalang komunikasi dan kerjasama yang produktif
dikalangan para penggiat, pemerhati dan mereka yang memiliki kepedulian
terhadap masalah sumberdaya air.
Penutup
Dalam UU N0 22 Tahun 1999, kewenangan
dalam pendaya-gunaan sumberdaya alam yang berarti mencakup sumberdaya air masih
belum termasuk kewenangan yang diserahkan ke daerah dalam rangka otonomi
daerah. Hal ini mungkin disebabkan oleh karena belum terdapat gambaran yang
jelas hal-hal apa yang dapat diserahkan ke daerah tanpa menimbulkan dampak yang
merugikan. Ini sesuai dengan tantangan pertama yang telah dikemukakan dan
menjadi tugas pertama yang harus dilaksanakan oleh mereka yang memiliki
kepedulian terhadap masalah sumberdaya air dalam rangka mendukung perwujudan
otonomi daerah. Kejelasan atas masalah ini niscaya juga akan ikut mengurangi
kebingungan yang saat ini sedang melanda banyak pihak terkait dalam pengelolaan
sumberdaya air, baik di lingkungan internal birokrasi pemerintah maupun yang
ada di luar. Dalam situasi seperti ini dituntut peran aktif para penggiat di
bidang sumberdaya air yang memiliki pemahaman terhadap masalah-masalah
sumberdaya air. Jika tidak, arus desentralisasi akan lebih banyak ditentukan
oleh mereka yang kurang banyak memahami masalah-masalah sumberdaya air sehingga
mungkin akan justru merugikan kepentingan pengelolaan sumberdaya air sendiri.
- Benveniste, GUY, 1989. Birokrasi. Rajawali Pers. Jakarta
- Pasandaran, Efendi. 1991. Irigasi di Indonesia : Strategi dan Pengembangan. LP3ES. Jakarta.
- Sofer, Cyril. 1973. Organizations in Theory and Practice. Heinemann Educational Books Ltd. London.
- Anonim. 1999. Undang-undang Ri No 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah. CV Mini jaya Abadi. Jakarta.
